第10條確定了一項(xiàng)基本原則，即當(dāng)事人簽訂的建設(shè)工程施工合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容只要與招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書的記載不一致，就應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書作為結(jié)算建設(shè)工程價(jià)款的依據(jù)，以徹底杜絕“黑白合同”、明招暗定現(xiàn)象。

《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（二）》(以下簡稱《解釋》)，經(jīng)最高人民法院審判委員會第1751次會議討論通過，將于2019年2月1日起施行。

《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（二）》已于2018年10月29日由最高人民法院審判委員會第1751次會議通過，現(xiàn)予公布，自2019年2月1日起施行。

最高人民法院

2018年12月29日

最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（二）

法釋〔2018〕20號

（2018年10月29日最高人民法院審判委員會

第1751次會議通過，自2019年2月1日起施行）

為正確審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件，依法保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，維護(hù)建筑市場秩序，促進(jìn)建筑市場健康發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國民法總則》《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國民事訴訟法》等法律規(guī)定，結(jié)合審判實(shí)踐，制定本解釋。

第一條  招標(biāo)人和中標(biāo)人另行簽訂的建設(shè)工程施工合同約定的工程范圍、建設(shè)工期、工程質(zhì)量、工程價(jià)款等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，與中標(biāo)合同不一致，一方當(dāng)事人請求按照中標(biāo)合同確定權(quán)利義務(wù)的，人民法院應(yīng)予支持。

招標(biāo)人和中標(biāo)人在中標(biāo)合同之外就明顯高于市場價(jià)格購買承建房產(chǎn)、無償建設(shè)住房配套設(shè)施、讓利、向建設(shè)單位捐贈財(cái)物等另行簽訂合同，變相降低工程價(jià)款，一方當(dāng)事人以該合同背離中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容為由請求確認(rèn)無效的，人民法院應(yīng)予支持。

第二條  當(dāng)事人以發(fā)包人未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證等規(guī)劃審批手續(xù)為由，請求確認(rèn)建設(shè)工程施工合同無效的，人民法院應(yīng)予支持，但發(fā)包人在起訴前取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證等規(guī)劃審批手續(xù)的除外。

發(fā)包人能夠辦理審批手續(xù)而未辦理，并以未辦理審批手續(xù)為由請求確認(rèn)建設(shè)工程施工合同無效的，人民法院不予支持。

第三條  建設(shè)工程施工合同無效，一方當(dāng)事人請求對方賠償損失的，應(yīng)當(dāng)就對方過錯(cuò)、損失大小、過錯(cuò)與損失之間的因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。

損失大小無法確定，一方當(dāng)事人請求參照合同約定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)工期、工程價(jià)款支付時(shí)間等內(nèi)容確定損失大小的，人民法院可以結(jié)合雙方過錯(cuò)程度、過錯(cuò)與損失之間的因果關(guān)系等因素作出裁判。

第四條  缺乏資質(zhì)的單位或者個(gè)人借用有資質(zhì)的建筑施工企業(yè)名義簽訂建設(shè)工程施工合同，發(fā)包人請求出借方與借用方對建設(shè)工程質(zhì)量不合格等因出借資質(zhì)造成的損失承擔(dān)連帶賠償責(zé)任的，人民法院應(yīng)予支持。

第五條  當(dāng)事人對建設(shè)工程開工日期有爭議的，人民法院應(yīng)當(dāng)分別按照以下情形予以認(rèn)定：

（一）開工日期為發(fā)包人或者監(jiān)理人發(fā)出的開工通知載明的開工日期；開工通知發(fā)出后，尚不具備開工條件的，以開工條件具備的時(shí)間為開工日期；因承包人原因?qū)е麻_工時(shí)間推遲的，以開工通知載明的時(shí)間為開工日期。

（二）承包人經(jīng)發(fā)包人同意已經(jīng)實(shí)際進(jìn)場施工的，以實(shí)際進(jìn)場施工時(shí)間為開工日期。

（三）發(fā)包人或者監(jiān)理人未發(fā)出開工通知，亦無相關(guān)證據(jù)證明實(shí)際開工日期的，應(yīng)當(dāng)綜合考慮開工報(bào)告、合同、施工許可證、竣工驗(yàn)收報(bào)告或者竣工驗(yàn)收備案表等載明的時(shí)間，并結(jié)合是否具備開工條件的事實(shí)，認(rèn)定開工日期。

第六條  當(dāng)事人約定順延工期應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包人或者監(jiān)理人簽證等方式確認(rèn)，承包人雖未取得工期順延的確認(rèn)，但能夠證明在合同約定的期限內(nèi)向發(fā)包人或者監(jiān)理人申請過工期順延且順延事由符合合同約定，承包人以此為由主張工期順延的，人民法院應(yīng)予支持。

當(dāng)事人約定承包人未在約定期限內(nèi)提出工期順延申請視為工期不順延的，按照約定處理，但發(fā)包人在約定期限后同意工期順延或者承包人提出合理抗辯的除外。

第七條  發(fā)包人在承包人提起的建設(shè)工程施工合同糾紛案件中，以建設(shè)工程質(zhì)量不符合合同約定或者法律規(guī)定為由，就承包人支付違約金或者賠償修理、返工、改建的合理費(fèi)用等損失提出反訴的，人民法院可以合并審理。

第八條  有下列情形之一，承包人請求發(fā)包人返還工程質(zhì)量保證金的，人民法院應(yīng)予支持：

（一）當(dāng)事人約定的工程質(zhì)量保證金返還期限屆滿。

（二）當(dāng)事人未約定工程質(zhì)量保證金返還期限的，自建設(shè)工程通過竣工驗(yàn)收之日起滿二年。

（三）因發(fā)包人原因建設(shè)工程未按約定期限進(jìn)行竣工驗(yàn)收的，自承包人提交工程竣工驗(yàn)收報(bào)告九十日后起當(dāng)事人約定的工程質(zhì)量保證金返還期限屆滿；當(dāng)事人未約定工程質(zhì)量保證金返還期限的，自承包人提交工程竣工驗(yàn)收報(bào)告九十日后起滿二年。

發(fā)包人返還工程質(zhì)量保證金后，不影響承包人根據(jù)合同約定或者法律規(guī)定履行工程保修義務(wù)。

第九條  發(fā)包人將依法不屬于必須招標(biāo)的建設(shè)工程進(jìn)行招標(biāo)后，與承包人另行訂立的建設(shè)工程施工合同背離中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，當(dāng)事人請求以中標(biāo)合同作為結(jié)算建設(shè)工程價(jià)款依據(jù)的，人民法院應(yīng)予支持，但發(fā)包人與承包人因客觀情況發(fā)生了在招標(biāo)投標(biāo)時(shí)難以預(yù)見的變化而另行訂立建設(shè)工程施工合同的除外。

第十條  當(dāng)事人簽訂的建設(shè)工程施工合同與招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書載明的工程范圍、建設(shè)工期、工程質(zhì)量、工程價(jià)款不一致，一方當(dāng)事人請求將招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書作為結(jié)算工程價(jià)款的依據(jù)的，人民法院應(yīng)予支持。

第十一條  當(dāng)事人就同一建設(shè)工程訂立的數(shù)份建設(shè)工程施工合同均無效，但建設(shè)工程質(zhì)量合格，一方當(dāng)事人請求參照實(shí)際履行的合同結(jié)算建設(shè)工程價(jià)款的，人民法院應(yīng)予支持。

實(shí)際履行的合同難以確定，當(dāng)事人請求參照最后簽訂的合同結(jié)算建設(shè)工程價(jià)款的，人民法院應(yīng)予支持。

第十二條  當(dāng)事人在訴訟前已經(jīng)對建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算達(dá)成協(xié)議，訴訟中一方當(dāng)事人申請對工程造價(jià)進(jìn)行鑒定的，人民法院不予準(zhǔn)許。

第十三條  當(dāng)事人在訴訟前共同委托有關(guān)機(jī)構(gòu)、人員對建設(shè)工程造價(jià)出具咨詢意見，訴訟中一方當(dāng)事人不認(rèn)可該咨詢意見申請鑒定的，人民法院應(yīng)予準(zhǔn)許，但雙方當(dāng)事人明確表示受該咨詢意見約束的除外。

第十四條  當(dāng)事人對工程造價(jià)、質(zhì)量、修復(fù)費(fèi)用等專門性問題有爭議，人民法院認(rèn)為需要鑒定的，應(yīng)當(dāng)向負(fù)有舉證責(zé)任的當(dāng)事人釋明。當(dāng)事人經(jīng)釋明未申請鑒定，雖申請鑒定但未支付鑒定費(fèi)用或者拒不提供相關(guān)材料的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證不能的法律后果。

一審訴訟中負(fù)有舉證責(zé)任的當(dāng)事人未申請鑒定，雖申請鑒定但未支付鑒定費(fèi)用或者拒不提供相關(guān)材料，二審訴訟中申請鑒定，人民法院認(rèn)為確有必要的，應(yīng)當(dāng)依照民事訴訟法第一百七十條第一款第三項(xiàng)的規(guī)定處理。

第十五條  人民法院準(zhǔn)許當(dāng)事人的鑒定申請后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)事人申請及查明案件事實(shí)的需要，確定委托鑒定的事項(xiàng)、范圍、鑒定期限等，并組織雙方當(dāng)事人對爭議的鑒定材料進(jìn)行質(zhì)證。

第十六條  人民法院應(yīng)當(dāng)組織當(dāng)事人對鑒定意見進(jìn)行質(zhì)證。鑒定人將當(dāng)事人有爭議且未經(jīng)質(zhì)證的材料作為鑒定依據(jù)的，人民法院應(yīng)當(dāng)組織當(dāng)事人就該部分材料進(jìn)行質(zhì)證。經(jīng)質(zhì)證認(rèn)為不能作為鑒定依據(jù)的，根據(jù)該材料作出的鑒定意見不得作為認(rèn)定案件事實(shí)的依據(jù)。

第十七條  與發(fā)包人訂立建設(shè)工程施工合同的承包人，根據(jù)合同法第二百八十六條規(guī)定請求其承建工程的價(jià)款就工程折價(jià)或者拍賣的價(jià)款優(yōu)先受償?shù)?，人民法院?yīng)予支持。

第十八條  裝飾裝修工程的承包人，請求裝飾裝修工程價(jià)款就該裝飾裝修工程折價(jià)或者拍賣的價(jià)款優(yōu)先受償?shù)模嗣穹ㄔ簯?yīng)予支持，但裝飾裝修工程的發(fā)包人不是該建筑物的所有權(quán)人的除外。

第十九條  建設(shè)工程質(zhì)量合格，承包人請求其承建工程的價(jià)款就工程折價(jià)或者拍賣的價(jià)款優(yōu)先受償?shù)?，人民法院?yīng)予支持。

第二十條  未竣工的建設(shè)工程質(zhì)量合格，承包人請求其承建工程的價(jià)款就其承建工程部分折價(jià)或者拍賣的價(jià)款優(yōu)先受償?shù)?，人民法院?yīng)予支持。

第二十一條  承包人建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償?shù)姆秶勒諊鴦?wù)院有關(guān)行政主管部門關(guān)于建設(shè)工程價(jià)款范圍的規(guī)定確定。

承包人就逾期支付建設(shè)工程價(jià)款的利息、違約金、損害賠償金等主張優(yōu)先受償?shù)?，人民法院不予支持?/span>

第二十二條  承包人行使建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)的期限為六個(gè)月，自發(fā)包人應(yīng)當(dāng)給付建設(shè)工程價(jià)款之日起算。

第二十三條  發(fā)包人與承包人約定放棄或者限制建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)，損害建筑工人利益，發(fā)包人根據(jù)該約定主張承包人不享有建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)的，人民法院不予支持。

第二十四條  實(shí)際施工人以發(fā)包人為被告主張權(quán)利的，人民法院應(yīng)當(dāng)追加轉(zhuǎn)包人或者違法分包人為本案第三人，在查明發(fā)包人欠付轉(zhuǎn)包人或者違法分包人建設(shè)工程價(jià)款的數(shù)額后，判決發(fā)包人在欠付建設(shè)工程價(jià)款范圍內(nèi)對實(shí)際施工人承擔(dān)責(zé)任。

第二十五條  實(shí)際施工人根據(jù)合同法第七十三條規(guī)定，以轉(zhuǎn)包人或者違法分包人怠于向發(fā)包人行使到期債權(quán)，對其造成損害為由，提起代位權(quán)訴訟的，人民法院應(yīng)予支持。

第二十六條  本解釋自2019年2月1日起施行。

本解釋施行后尚未審結(jié)的一審、二審案件，適用本解釋。

本解釋施行前已經(jīng)終審、施行后當(dāng)事人申請?jiān)賹徎蛘甙凑諏徟斜O(jiān)督程序決定再審的案件，不適用本解釋。

最高人民法院以前發(fā)布的司法解釋與本解釋不一致的，不再適用。

建設(shè)工程司法解釋（二）解讀

針對近年來建筑市場的新變化、司法實(shí)踐的新問題、管理政策的新突破，《解釋》就建設(shè)工程施工合同效力、建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算、建設(shè)工程鑒定、建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)和實(shí)際施工人權(quán)利保護(hù)等問題作了規(guī)定。

1、關(guān)于建設(shè)工程施工合同無效損失賠償數(shù)額的認(rèn)定，《解釋》堅(jiān)持以賠償實(shí)際損失為原則，但是建設(shè)工程施工合同糾紛具有特殊性、復(fù)雜性，司法實(shí)踐中，當(dāng)事人往往很難證明實(shí)際損失的具體數(shù)額，導(dǎo)致其難以獲得權(quán)利救濟(jì)。因此，在實(shí)際損失難以確定的情況下，《解釋》規(guī)定當(dāng)事人可以請求參照合同約定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)工期、工程價(jià)款的支付時(shí)間等內(nèi)容確定損失大小。

2、關(guān)于借用資質(zhì)簽訂建設(shè)工程施工合同的民事責(zé)任，《解釋》在吸收《建筑法》第66條規(guī)定的基礎(chǔ)上規(guī)定，缺乏資質(zhì)的單位或者個(gè)人借用有資質(zhì)的建筑施工企業(yè)名義簽訂建設(shè)工程施工合同的，發(fā)包人有權(quán)請求出借方與借用方對建設(shè)工程質(zhì)量不合格等因出借資質(zhì)造成的損失承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。

實(shí)踐中，建筑施工企業(yè)出借資質(zhì)造成的損失主要包括建設(shè)工程質(zhì)量不合格、工期延誤等損失。只要損失是由出借資質(zhì)造成的，發(fā)包人就有權(quán)請求借用資質(zhì)的單位或者個(gè)人與出借資質(zhì)的建筑施工企業(yè)承擔(dān)連帶責(zé)任。

3、關(guān)于非必須招標(biāo)工程進(jìn)行招標(biāo)后的工程價(jià)款結(jié)算依據(jù)，《解釋》規(guī)定發(fā)包人將依法不屬于必須招標(biāo)的建設(shè)工程進(jìn)行招標(biāo)后，與承包人另行訂立的建設(shè)工程施工合同背離中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的，應(yīng)以中標(biāo)合同作為結(jié)算建設(shè)工程價(jià)款的依據(jù)。這一規(guī)定的目的是維護(hù)招投標(biāo)市場秩序和其他投標(biāo)人權(quán)益。

同時(shí)，充分考慮到建設(shè)工程施工合同履行期間長、影響因素多的特點(diǎn)，《解釋》還規(guī)定發(fā)包人與承包人因客觀情況發(fā)生了在招標(biāo)投標(biāo)時(shí)難以預(yù)見的變化而另行訂立的建設(shè)工程施工合同，可以作為結(jié)算建設(shè)工程價(jià)款的依據(jù)，從而兼顧了招標(biāo)投標(biāo)市場秩序和契約自由原則。

4、關(guān)于承包人行使建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)的條件，《解釋》以保障建設(shè)工程質(zhì)量為首要價(jià)值選擇，規(guī)定承包人行使建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)必須以建設(shè)工程質(zhì)量合格為條件。

同時(shí)，鑒于建設(shè)工程領(lǐng)域特有的資質(zhì)與招標(biāo)投標(biāo)管理要求，實(shí)踐中建設(shè)工程施工合同無效的情況較為常見?！督忉尅凡⑽磳⒔ㄔO(shè)工程施工合同有效作為承包人行使建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)的條件，以保護(hù)農(nóng)民工等建筑工人的合法利益。

5、關(guān)于建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償?shù)姆秶?，《最高人民法院關(guān)于建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)問題的批復(fù)》限定為承包人在建設(shè)工程施工中實(shí)際支出的費(fèi)用。這一規(guī)定缺乏可操作性，在實(shí)踐中適用的效果并不理想。《解釋》規(guī)定應(yīng)依照國務(wù)院有關(guān)行政主管部門關(guān)于建設(shè)工程價(jià)款范圍的規(guī)定確定建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償?shù)姆秶?，將承包人?yīng)獲得的利潤也包括在內(nèi)。一是便于操作，減少當(dāng)事人因過度鑒定引起的訴累；二是有利于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

同時(shí)，為平衡各方當(dāng)事人利益，《解釋》規(guī)定，發(fā)包人逾期支付工程價(jià)款產(chǎn)生的利息，不能優(yōu)先受償。為加強(qiáng)對農(nóng)民工等建筑工人合法權(quán)益的保護(hù)，《解釋》還對承包人處分建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)作了限制，規(guī)定發(fā)包人與承包人約定放棄或者限制建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)，不得損害建筑工人利益。

6、關(guān)于實(shí)際施工人權(quán)利保護(hù)，《解釋》對《建設(shè)工程司法解釋（一）》第26條第2款規(guī)定進(jìn)行了完善。

一是明確規(guī)定人民法院應(yīng)當(dāng)追加轉(zhuǎn)包人或者違法分包人為本案第三人；

二是規(guī)定要在查明發(fā)包人欠付轉(zhuǎn)包人或者違法分包人建設(shè)工程價(jià)款的數(shù)額后，判決發(fā)包人在欠付建設(shè)工程價(jià)款范圍內(nèi)對實(shí)際施工人承擔(dān)責(zé)任。

這既有利于實(shí)際施工人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，也有利于防止發(fā)包人陷入過多的訴訟和糾紛之中。《解釋》還規(guī)定實(shí)際施工人有權(quán)對發(fā)包人提起代位權(quán)訴訟，以期進(jìn)一步加強(qiáng)對農(nóng)民工等建筑工人權(quán)益的保護(hù)

司法解釋（二）答記者問

最高人民法院民一庭負(fù)責(zé)人

就《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（二）》答記者問

為正確審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件，依法保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，維護(hù)建筑市場秩序，促進(jìn)建筑市場健康發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國民法總則》《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國民事訴訟法》等法律規(guī)定，經(jīng)最高人民法院審判委員會第1751次會議討論，通過了《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（二）》(以下簡稱《解釋》)。值此司法解釋公布之際，最高人民法院民一庭負(fù)責(zé)人就《解釋》的有關(guān)問題接受了記者采訪。

記者：請介紹一下《解釋》出臺的背景。

答：長期以來，最高人民法院高度重視建設(shè)工程施工合同糾紛案件審判工作，指導(dǎo)各級人民法院審理了大量建設(shè)工程施工合同糾紛案件，針對司法實(shí)踐中帶有普遍性的問題出臺了一系列司法解釋和司法政策。

2004年，最高人民法院制定了《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡稱《建設(shè)工程司法解釋（一）》），于2005年1月1日起施行。

《建設(shè)工程司法解釋（一）》對統(tǒng)一法律適用、保障工程質(zhì)量、規(guī)范建筑市場、保護(hù)各類主體尤其是農(nóng)民工等弱勢群體合法權(quán)益發(fā)揮了重要作用。自《建設(shè)工程司法解釋（一）》施行十四年來，建筑市場發(fā)生了新變化、司法實(shí)踐出現(xiàn)了新問題、管理政策有了新突破，進(jìn)一步制定和完善建設(shè)工程施工合同糾紛領(lǐng)域的司法解釋，指導(dǎo)全國法院加強(qiáng)建設(shè)工程施工合同糾紛案件審判工作，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

制定《解釋》是貫徹中央方針政策，促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的重要抓手。建筑業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)，對吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力、帶動關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、推動城鄉(xiāng)建設(shè)和民生改善的作用愈加突顯。改革開放以來，我國建筑業(yè)取得了長足發(fā)展。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，1978年，我國建筑業(yè)增加值為139億元，占GDP的比重為3.8%。到2017年，我國建筑業(yè)增加值達(dá)到55689億元，年均增速為16.6%，占GDP的比重達(dá)到6.7%。我國推進(jìn)城市化進(jìn)程、實(shí)施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”和“一帶一路”戰(zhàn)略、開展供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效都離不開建筑業(yè)的健康發(fā)展。

制定《解釋》是適應(yīng)建筑業(yè)投資經(jīng)營方式和監(jiān)管政策變化的客觀需要。我國正在開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)工作，加快推進(jìn)工程總承包模式，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域推進(jìn)政府與社會資本合作。2017年，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》，優(yōu)化、放寬資質(zhì)資格管理。2018年3月，國家發(fā)改委頒布《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》，大幅度提高必須招標(biāo)工程的金額。

2018年5月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)的通知》，試點(diǎn)取消建設(shè)工程施工合同備案制度，對民間投資的房屋建筑工程試行由建設(shè)單位自主決定發(fā)包方式。

2018年9月，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部作出《關(guān)于修改〈房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法〉的決定》，決定刪除該辦法第47條第1款中的“訂立書面合同后7日內(nèi)，中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)將合同送工程所在地的縣級以上地方人民政府建設(shè)行政主管部門備案”的規(guī)定。在經(jīng)營方式和管理政策不斷發(fā)展變化的同時(shí)，《合同法》《建筑法》《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律法規(guī)并無變化，如何做好二者銜接，需要進(jìn)一步發(fā)揮司法智慧，提出司法方案。

制定《解釋》是應(yīng)對建設(shè)工程施工糾紛案件司法審判面臨挑戰(zhàn)的客觀要求?！督ㄔO(shè)工程司法解釋（一）》施行十四年來，建設(shè)工程施工合同糾紛案件數(shù)量和涉案標(biāo)的額雙雙大幅上升，新類型案件、新問題不斷涌現(xiàn)，為統(tǒng)一建設(shè)工程施工合同糾紛裁判標(biāo)準(zhǔn)提出了新的挑戰(zhàn)。2017年，全國法院審理一審建設(shè)工程施工合同糾紛案件10.29萬件。2018年，全國法院審理一審建設(shè)工程施工合同糾紛案件11.32萬件。建設(shè)工程施工合同履行期間長，影響因素多，涉及的管理性規(guī)定多，實(shí)踐中違法建筑、明招暗定、“黑白合同”、非法轉(zhuǎn)包、違法分包等問題突出，認(rèn)定事實(shí)與適用法律難度很大。

訴訟中的合同效力問題、鑒定問題、損失賠償問題、優(yōu)先權(quán)行使條件問題、實(shí)際施工人權(quán)利保護(hù)問題等缺乏統(tǒng)一裁判規(guī)則。建設(shè)工程施工合同糾紛與商品房買賣合同糾紛、民間借貸糾紛、勞動爭議糾紛、執(zhí)行異議之訴糾紛等相互交織，處理難度增大。一些帶有普遍性的問題，亟需統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)。

記者：請介紹一下《解釋》制定的過程。

答：最高人民法院高度重視《解釋》起草工作，早在2012年就啟動了《解釋》立項(xiàng)，于當(dāng)年擬出征求意見稿，征求各高院意見，并先后到北京、河北、云南、江蘇等地調(diào)研。2017年6月，最高人民法院書面征求全國人大常委會法工委、原國務(wù)院法制辦、住建部、國家發(fā)改委等單位意見，并通過住建部、中國建筑業(yè)協(xié)會向有關(guān)專業(yè)人士征求意見，共收到反饋意見1000余條。對有關(guān)單位和社會各界提出的意見建議，最高人民法院認(rèn)真研究、積極采納，在征求意見稿的基礎(chǔ)上對《解釋》條文作了修改完善。

在起草《解釋》的過程中，最高人民法院堅(jiān)持了以下原則：一是尊重立法精神與堅(jiān)持問題導(dǎo)向相統(tǒng)一?！督忉尅吩诂F(xiàn)有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，對建設(shè)工程施工合同糾紛案件審判實(shí)踐中的突出問題作了規(guī)定。二是重視弱者權(quán)利保護(hù)與注重各方利益平衡相統(tǒng)一?！督忉尅芳訌?qiáng)對農(nóng)民工等弱勢群體的保護(hù)，同時(shí)堅(jiān)持對各類民事主體予以平等保護(hù)，做好各方當(dāng)事人之間的利益平衡。三是著力解決當(dāng)前問題與著眼行業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展相統(tǒng)一?！督忉尅吩谥亟鉀Q“黑白合同”、實(shí)際施工人權(quán)利保護(hù)等當(dāng)前司法實(shí)踐中的突出問題的同時(shí)，著力加強(qiáng)對建筑企業(yè)建設(shè)工程價(jià)款債權(quán)、建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)的保護(hù)，促進(jìn)建筑業(yè)健康發(fā)展。四是專業(yè)性與通俗性相統(tǒng)一?！督忉尅纷⒅靥岣呓忉寳l文的針對性，強(qiáng)化專業(yè)用語規(guī)范性，同時(shí)又注重提高文字表述的通俗性，使整個(gè)《解釋》通俗易懂好用。

記者：《解釋》對保障建設(shè)工程質(zhì)量方面有什么舉措？

答：建設(shè)工程施工合同糾紛的特殊性在于，建設(shè)工程的最終所有人或者使用人往往不是發(fā)包人、承包人等建設(shè)工程施工合同的當(dāng)事人，而是購房人或者其他不特定的社會主體。建設(shè)工程具有顯著的公共性。這使得建設(shè)工程施工合同涉及到公共利益和第三人利益保護(hù)問題。司法對公共利益和第三人利益的保護(hù)，主要通過保障建設(shè)工程質(zhì)量安全來實(shí)現(xiàn)。

在制定《解釋》過程中，考慮了多重價(jià)值取向，包括保障建設(shè)工程質(zhì)量、保護(hù)農(nóng)民工等弱勢群體利益、維護(hù)建筑市場秩序、促進(jìn)建筑業(yè)健康發(fā)展、平衡各方當(dāng)事人利益等。其中，保障建設(shè)工程質(zhì)量、保護(hù)人民群眾人身和財(cái)產(chǎn)安全始終位居第一。這是最高人民法院制定建設(shè)工程司法解釋和司法政策、指導(dǎo)下級法院審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件的首要價(jià)值選擇。因此，保障建設(shè)工程質(zhì)量這一精神貫穿于整個(gè)《解釋》的始終。

例如，《解釋》堅(jiān)決維護(hù)招標(biāo)投標(biāo)市場秩序，明確規(guī)定建設(shè)工程質(zhì)量是建設(shè)工程施工合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，不允許招標(biāo)人和中標(biāo)人任意變更中標(biāo)合同的相關(guān)約定；規(guī)定建設(shè)工程質(zhì)量合格是承包人行使優(yōu)先受償權(quán)的先決條件；規(guī)定在借用資質(zhì)簽訂建設(shè)工程施工合同的情況下，出借方與借用方對建設(shè)工程質(zhì)量不合格等因出借資質(zhì)造成的損失承擔(dān)連帶賠償責(zé)任，等等。我相信，《解釋》的發(fā)布和施行，對于保障建設(shè)工程質(zhì)量、保護(hù)廣大人民群眾的人身和財(cái)產(chǎn)安全將發(fā)揮重要作用！

記者：《解釋》在保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益方面有什么舉措？

答：建筑業(yè)是勞動密集型行業(yè)，是吸納農(nóng)村剩余勞動力最多的行業(yè)之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年，全國農(nóng)民工的總量為2.8652億人。其中，建筑業(yè)吸納的農(nóng)民工占全部農(nóng)民工的比例為18.9%，位居前列。

但是建筑市場“兩個(gè)不規(guī)范”和社會信用機(jī)制缺失，導(dǎo)致農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)問題較為突出，農(nóng)民工“討薪難”問題尚未得到根本解決。建筑市場中存在的第一個(gè)不規(guī)范體現(xiàn)為，實(shí)踐中存在轉(zhuǎn)包工程、違法分包工程、借用資質(zhì)承包工程等違法現(xiàn)象。這導(dǎo)致建設(shè)工程施工合同關(guān)系中出現(xiàn)多個(gè)施工主體，產(chǎn)生多份施工合同，法律關(guān)系復(fù)雜。有的情況下，實(shí)際干活的人拿不到工程價(jià)款，拿到工程價(jià)款的人并不實(shí)際干活。

建筑市場中存在的第二個(gè)不規(guī)范體現(xiàn)為，實(shí)際施工人內(nèi)部管理不規(guī)范，部分建筑工人尤其是大量農(nóng)民工與實(shí)際施工人之間沒有簽訂勞動合同，沒有固定的勞動關(guān)系。農(nóng)民工辛苦打工卻拿不到工錢的問題仍然存在。社會信用機(jī)制缺失進(jìn)一步加劇了這一問題。農(nóng)民工工資權(quán)益不僅依賴于施工人的誠實(shí)守信，之前任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，農(nóng)民工的工資權(quán)益都會受到損害。

《解釋》在特定情況下突破合同相對性原則，目的就是要打通保護(hù)農(nóng)民工等建筑工人權(quán)益的通道，對處于弱勢地位的廣大農(nóng)民工的權(quán)益提供強(qiáng)有力的司法保護(hù)，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的社會公平?！督忉尅穼r(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)體現(xiàn)在多個(gè)方面，主要包括，規(guī)定發(fā)包人與承包人約定放棄或者限制建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)，不得損害建筑工人利益；繼續(xù)加強(qiáng)對實(shí)際施工人權(quán)益保護(hù)，規(guī)定發(fā)包人在欠付建設(shè)工程價(jià)款范圍內(nèi)對實(shí)際施工人承擔(dān)責(zé)任，實(shí)際施工人有權(quán)向發(fā)包人提起代位權(quán)訴訟等。

記者：《解釋》的施行對我國建筑業(yè)發(fā)展和保護(hù)建筑領(lǐng)域的民營企業(yè)有何重要意義？

答：建筑業(yè)是我國的支柱產(chǎn)業(yè)，也是我國民營經(jīng)濟(jì)較為集中的行業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年，我國的建筑企業(yè)中，私營企業(yè)49645個(gè)，占全部企業(yè)的比重達(dá)56.4%；股份制企業(yè)32894個(gè)，占全部企業(yè)的比重達(dá)37.3%，其中大部分企業(yè)有私營經(jīng)濟(jì)持股；國有企業(yè)2187個(gè)，占全部企業(yè)的比重為2.5%；外商投資企業(yè)為218個(gè)，占全部企業(yè)的比重為0.2%。建筑業(yè)吸納了大量勞動力。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年在私營建筑企業(yè)和股份制建筑企業(yè)中的從業(yè)人員就達(dá)到了5168萬人，占全部建筑企業(yè)比重為93.4%。《解釋》促進(jìn)建筑業(yè)健康發(fā)展，保護(hù)廣大民營建筑企業(yè)的權(quán)益主要體現(xiàn)在以下幾方面。

實(shí)踐中，有的發(fā)包人拖延支付建設(shè)工程價(jià)款，承包人起訴請求發(fā)包人支付建設(shè)工程價(jià)款后，發(fā)包人又以質(zhì)量不符合約定等為由，企圖繼續(xù)拖欠工程價(jià)款?！督忉尅返?條規(guī)定，在此情況下，發(fā)包人就承包人支付違約金或者賠償修理、返工、改建的合理費(fèi)用等損失提出反訴的，人民法院可以合并審理。換言之，發(fā)包人僅提出抗辯、未提出反訴的，人民法院不應(yīng)支持，應(yīng)告知其提出反訴或者另訴解決，以保障承包人及時(shí)獲得建設(shè)工程價(jià)款。

建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)對保護(hù)建筑施工企業(yè)意義重大。司法實(shí)踐中，對承包人的利潤是否可優(yōu)先受償?shù)膯栴}存在爭議。考慮到建筑行業(yè)是薄利行業(yè)，為了建筑行業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，保護(hù)建筑企業(yè)的利益，《解釋》第21條規(guī)定將承包人的利潤納入了優(yōu)先受償?shù)姆秶?/span>

建筑市場上，很多民營建筑企業(yè)由于資質(zhì)管理等原因不能直接承包工程，但又是實(shí)際進(jìn)行建設(shè)工程施工的人。他們的權(quán)利缺乏合同保障?！督忉尅吩凇督ㄔO(shè)工程司法解釋（一）》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善了實(shí)際施工人權(quán)益保護(hù)的規(guī)定，要求人民法院在查明發(fā)包人欠付轉(zhuǎn)包人或者違法分包人建設(shè)工程價(jià)款的數(shù)額的基礎(chǔ)上，判決發(fā)包人在欠付建設(shè)工程價(jià)款范圍內(nèi)對實(shí)際施工人承擔(dān)責(zé)任，克服了司法實(shí)踐中有的涉及發(fā)包人向?qū)嶋H施工人承擔(dān)責(zé)任的判決無法執(zhí)行的問題。

此外，《解釋》還對承包人工程質(zhì)量保證金返還請求權(quán)、實(shí)際施工人對發(fā)包人的代位訴訟權(quán)等問題作了規(guī)定，積極為建筑業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展?fàn)I造良好的司法環(huán)境，為民營建筑企業(yè)權(quán)益提供全方位的司法保護(hù)。

記者：《解釋》對維護(hù)建筑市場秩序作了哪些規(guī)定？

答：建設(shè)工程領(lǐng)域關(guān)于招標(biāo)投標(biāo)等方面的規(guī)定較為嚴(yán)格。為規(guī)避這些規(guī)定，建筑市場上存在圍標(biāo)串標(biāo)、明招暗定、“黑白合同”等違法違規(guī)行為，擾亂建筑市場秩序，也會影響建設(shè)工程質(zhì)量。

《解釋》堅(jiān)決維護(hù)建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)市場秩序?！督忉尅返?條就規(guī)定，招標(biāo)人和中標(biāo)人另行簽訂的建設(shè)工程施工合同約定的工程范圍、建設(shè)工期、工程質(zhì)量、工程價(jià)款等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，與中標(biāo)合同不一致，應(yīng)當(dāng)按照中標(biāo)合同確定當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)。招標(biāo)人和中標(biāo)人在中標(biāo)合同之外就明顯高于市場價(jià)格購買承建房產(chǎn)、無償建設(shè)住房配套設(shè)施等方式變相降低工程價(jià)款的行為，屬于背離中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容訂立合同的行為，該行為無效。

第9條規(guī)定，發(fā)包人將依法不屬于必須招標(biāo)的建設(shè)工程進(jìn)行招標(biāo)后，又與承包人另行訂立背離中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的建設(shè)工程施工合同的，仍應(yīng)以中標(biāo)合同作為結(jié)算建設(shè)工程價(jià)款的依據(jù)，除非客觀情況發(fā)生了在招標(biāo)投標(biāo)時(shí)難以預(yù)見的變化。

最重要的是，第10條確定了一項(xiàng)基本原則，即當(dāng)事人簽訂的建設(shè)工程施工合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容只要與招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書的記載不一致，就應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書作為結(jié)算建設(shè)工程價(jià)款的依據(jù)，以徹底杜絕“黑白合同”、明招暗定現(xiàn)象。

記者：《解釋》對保護(hù)市場誠信有什么針對性的舉措？

答：當(dāng)前我國社會誠信建設(shè)取得了較大的成績，但仍存在不足。在建設(shè)工程施工合同糾紛案件中，有的當(dāng)事人惡意不辦理相關(guān)審批手續(xù)或者登記手續(xù)，導(dǎo)致合同不能繼續(xù)履行，或者以此為由向人民法院起訴請求確認(rèn)合同無效，企圖通過不誠信行為謀取不正當(dāng)利益。人民法院始終重視在建筑市場弘揚(yáng)誠實(shí)守信的良好風(fēng)氣。

《解釋》第2條第1款規(guī)定，發(fā)包人未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證等規(guī)劃審批手續(xù)的，其與承包人簽訂的建設(shè)工程施工合同無效，但發(fā)包人在起訴前取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證等規(guī)劃審批手續(xù)的除外。同時(shí)，該條第2款又規(guī)定，發(fā)包人能夠辦理審批手續(xù)而未辦理，并以未辦理審批手續(xù)為由請求確認(rèn)建設(shè)工程施工合同無效的，人民法院不予支持。

最高人民法院希望通過這條解釋逐步樹立一項(xiàng)裁判規(guī)則，即任何人不能從其不誠信的行為中獲利。人民法院將始終高舉誠實(shí)信用這面旗幟，保護(hù)善意當(dāng)事人的合法權(quán)益，絕不允許當(dāng)事人從不誠信行為中謀取不當(dāng)利益！